2017年12月21日至23日，中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际在福建省调研时强调，扎实开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，坚决纠正贯彻党中央决策部署态度不坚决、工作不扎实等现象，严肃处理贪污侵占、虚报冒领、截留挪用、吃拿卡要、优亲厚友等问题，为打赢脱贫攻坚战提供坚强纪律保障。

对此，江苏省扬州市纪委以该市扶贫领域案件为基础，针对监督执纪问责实践中存在的扶贫领域案件界定不清、特点把握不准、定性量纪缺乏统一指导等问题开展调研，通过查找问题、分析研究，对扶贫领域案件定性处理提出意见建议。

界定与类型

区别于一般违纪案件，扶贫领域案件的违纪构成具有其自身的特点。从违纪主体看，对扶贫资金负有申报、管理、拨付等职能的党员干部，以乡镇、村级干部居多。从主观方面看，既有故意，也有过失。从违纪客体看，侵害了扶贫资金的申报、审核、拨付等相关制度规定。从客观方面看，一是弄虚作假、截留私分、挤占挪用、挥霍浪费扶贫资金；二是落实扶贫政策失职失察，造成较大损失或不良影响。结合违纪构成要件，可将“扶贫领域案件”定义为，在扶贫资金申报、审核、拨付过程中违反相关制度规定，或失职失察造成较大损失或不良影响，对相关党员干部给予纪律处分的案件。

经统计，江苏省扬州市查处的扶贫领域案件主要有以下三种类型：一是截留套取，挪作他用。即党员干部将上级拨付的扶贫资金予以截留，挪为工作经费或其他扶贫项目使用。二是虚报冒领，骗取资金。即党员干部明知相关人员不符合申报条件，以他人名义或默许他人申报，达到骗取扶贫资金的目的。三是审核不力，工作失职。即党员干部在扶贫资金申报、审核、拨付过程中疏忽大意或放任不管，致使扶贫资金错发、漏发或被冒领等，造成较大损失或不良影响。

成因分析

纪律之弦松弛。镇、村干部文化素质普遍不高，政治意识和大局意识不强，对国家扶贫方针政策理解不透彻，不能正确区分扶贫工作与村集体发展之间的定位，存在扶贫资金“不要白不要”“用哪都是用”的错误思想。

权力相对集中。镇、村干部是扶贫资金与扶贫对象的中间纽带，发挥着政策宣传、申报对象确定及资格前期审核等重要作用。但由于特定行政区域内扶贫名额、资金有限，在符合条件人员偏多或企图以权谋私情况下，镇、村干部往往故意缩小政策宣传的范围，私下确定申报对象，模糊审核标准，优亲厚友、虚报冒领等违纪问题时有发生。

群众监督缺失。一些镇、村干部为了牟利，想方设法规避群众监督：一是故意不公开或小范围公开扶贫信息；二是村干部借村民身份申报扶贫资金，将资金用于村集体；三是村干部将不符合条件的村民纳入扶贫范围，私分资金用于村集体。

督查监管乏力。因扶贫资金申报、审核、拨付工作面广量大，且直面扶贫对象，镇、村干部则人少、事多、相关补贴较少，普遍工作积极性不高，往往敷衍了事或想方设法从中牟利；区县级职能部门重布置、缺监管，对扶贫对象情况一般了解不深，抽查和审核存在走过场问题，很难发现虚报冒领等真实情况。此外，还存在上级下达申报指标、基层符合申报条件人员不足的情况，为完成申报任务，往往指定申报对象或对资格审核“睁一只眼闭一只眼”。

处理困惑

扶贫对象界定模糊。在查处的案件中，将不符合扶贫条件的对象纳入扶贫、虚报冒领扶贫资金，是较为常见的违纪类型，深究其因，基层干部对扶贫对象范围的界定存在较大随意性，尤其对处于申报条件临界点的对象更是由镇、村干部说了算。

量纪尺度缺乏标准。一是无量化标准。扶贫领域案件均涉及扶贫资金的流失，数额大小不一，各地无统一量纪尺度，随意性较大。二是资金挪作他用如何处理。在一些案件中，村干部并无个人谋私故意，而是出于村集体发展或救济其他贫困户，将截留或冒领的资金挪作他用，对于此类案件涉及数额不大的，应按第一种形态还是第二种形态处理，若立案处理是否应减轻或从轻；对数额巨大的，是否应移送司法机关做法不一。三是责任层次界定不清。一些案件是经村集体研究的，基层党组织在执纪过程中为减小社会影响、不打击村干部工作积极性，往往仅处理其中一名村干部，未严格按责任层次追责。

涉案资金处置较难。按照从严执纪要求，虚报、截留等资金应退出，违纪所得利益应纠正，但存在各种主客观方面的障碍。一是不具备退还能力。部分村集体经济薄弱，截留资金已被使用，无经济来源作违纪款退出；部分虚报冒领的村民，虽不符合申报条件，但本身确实不富裕，难以退出资金。二是无指定退款途径。因扶贫资金申报、拨付具有阶段性，部分资金拨付后该项工作即告结束，案发后追回的资金因系专项扶贫资金，上缴财政或廉政账户都不适宜。

意见建议

准确界定案件范围，提高监督执纪的针对性。因扶贫类型较多、对应行政管理部门较分散且存在职能交叉等，致使各级纪检机关对哪些属于扶贫领域案件、审核职能在哪个部门、责任追究应问责到哪一级哪个人等认识模糊。事实上，扶贫领域案件具有其自身特点，纪检机关应加强与扶贫办等职能部门的协作，对扶贫资金类型加强梳理，掌握各类资金申报、审核、拨付流程，研判风险点，强化防范措施，提升监督执纪的有效性和针对性。

突出强化“一案双查”，增强责任追究的严肃性。动员千遍，不如问责一次。扶贫领域案件虽然一般涉案款物不大，但直接关乎扶贫资金安全和贫困群体的切身利益，因此，一方面要严肃处理扶贫领域违纪案件，重点查处优亲厚友、侵占挪用、挥霍浪费，搞虚假脱贫、数字脱贫和落实扶贫政策不力等问题；另一方面,切实开展“一案双查”，紧盯扶贫相关责任单位、乡镇（街道）党委领导班子及领导干部，村（社区）“两委”班子成员等党员干部，对“两个责任”落实不力的要严肃问责。

规范定性量纪标准，提升执纪问责质量。一是加强条款适用上的指导。注重基层疑难复杂扶贫领域案件的会商、研讨，整理与扶贫领域案件相关的各类专项规定与党纪条规，挑选典型案件不定期编撰指导性案例，印发基层学习参考。二是确立扶贫领域案件从严从重处理原则。扶贫领域案件侵害的都是专项资金，影响了国家扶贫政策的贯彻落实，因此，对此类案件应从严从重处理，体现执纪效果。三是明确涉案资金处理要求。与扶贫职能部门沟通，探寻涉案扶贫资金后续处置途径，虚报、冒领等涉案扶贫资金应全额追缴。

健全监管机制，推进标本兼治。一是建立健全“阳光扶贫”监管系统。按照内容全覆盖、信息全公开、环节全监督、过程全留痕的要求，搭建宣传扶贫政策、传播扶贫信息、开展扶贫服务、加强与群众互动交流的窗口和平台。二是促进基层组织履职担当。拓展监管方式方法，加强问题线索管控，建立分级负责、部门督办、销号管理机制，督促乡镇、村班子成员落实“两个责任”；对信访反映多、经济体量大、党群干群关系矛盾突出的乡镇、村重点督办。三是完善制度补漏机制。结合案件查处中发现的制度缺陷，通过下发监察意见书、约谈相关部门负责人、召开警示教育大会等形式，以案促改、促建、促责、促教，堵塞案件多发易发的制度“漏洞”。